解读《石屏县天然林保护修复实施办法（试行》

　　天然林是指起源为天然的森林，是森林资源的主体和精华，是自然界中群落最稳定、生态功能最完备、生物多样性最丰富的陆地生态系统，是维护国土安全最重要的生态屏障，是建设美丽中国的根基，保护好天然林是建设美丽中国的必然要求。习近平总书记作出“争取把所有天然林都保护起来”，“要完善天然林保护制度”等重要指示，提出“绿水青山就是金山银山”，“尊重自然、顺应自然、保护自然”，“绿色发展、循环发展、低碳发展”三大基本理念，形成了新时代中国特色习近平生态文明思想和理论体系。建立科学完备的天然林保护修复制度体系，全面保护好天然林，既事关中华民族伟大复兴和永续发展，更是贯彻落实习近平生态文明思想的具体举措和生动实践。2019年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》（厅字〔2019〕39号）；2020年5月11日，云南省林业和草原局印发了《关于贯彻落实天然林保护修复制度方案意见的通知》（云林发〔2020〕36号），2021年1月红河州林业和草原局牵头起草了《红河州天然林保护修复实施办法》。石屏县共有天然林270.069万亩，其中2004年区划界定为国家公益林71.95万亩，起源全部为天然林，2009年区划界定为省级公益林26.44万亩，起源全部为天然林，2016年区划界定天然林停伐面积157.1万亩。已区划界定的公益林和天然林停伐，目前每亩补助16元，其中10元为林权所有者的补偿补助费，6元为管护费。自实施天然林停伐政策以来，我县一直未制定相应的实施办法，导致天然林保护修复和管理无章可循。2021年2月，红河州人民政府制定下发了《红河州天然林保护修复实施方案》，县人民政府在此方案的批示上要求县林草局年内制定出台我县的实施办法。结合我县天然林实际，县林草局牵头起草了《石屏县天然林保护修复实施办法（试行）》，于2021年6月征求了九个乡镇、三个林场和县级有关部门的意见建议，在多方征求意见和多次修改的基础上，形成了《石屏县天然林保护修复实施办法（试行）》。

　　二、《实施办法》的主要内容

　　《实施办法》共八章42条，主要内容为：

　　第一章为总则，共4条（1—4条），明确了《实施办法》制定的指导思想、依据、目的、遵循的原则等，对天然林作了定义。

　　第二章为组织管理，共5条（5—9条）。本章主要是为了建立和理顺我县天然林保护修复的组织管理体系，为全县天然林保护修复各项工作的顺利开展提供组织保障。并对相关管理主体作了明确，进行了职责分工，从天然林保护修复组织程序、组织方式，不同权属责任主体，责任书签订等方面进行了条款式规定。形成了县、乡、村和林权权利人齐抓共管天然林的格局，为今后如何开展天然林保护修复管理提供了法理依据。

　　第三章为区划管理，共6条（10—15条）。从如何开展天然林保护修复区划、规划，区划原则，区划界定责任主体，重点保护区域确定，如何调出补入、停伐限伐协议如何签订等方面进行了说明。

　　根据国家、省州天然林保护修复的相关规定，我县天然林保护重点区域确定为：异龙湖流域360.4平方公里范围（宝秀镇关口至坝心镇四家），红河、小河底河（至大桥乡牛达为止）两岸面山，国道323线、省道（通海高大至红河县）、天猴高速、铁路两侧100米范围内的林地，以及乡镇人民政府所在地面山，集镇及村寨饮水工程水源区内的林地，在建或者已建成的小二型以上水库周围的林地。其中在建或者已建成的小二型以上水库具体地点以县水务局确定的为准，集镇及村寨饮水工程水源区以乡镇人民政府界定的为准。本章第十二条中的“经县林草局审定的其他需要重点保护的林地”为目前正在区划的自然保护地，如秀山森林公园、异龙湖风景名胜区，以及龙朋镇三家、竹园等区域。

　　将上述区域作为重点天然林保护区进行重点保护是经过深思熟虑和多方征求意见后确定的，符合我县实际和上级天然林保护的要求。

　　第四章为保护与修复，共12条（16—27条），是本《实施办法》的核心和重点。从天然林保护修复的禁止行为，如何对天然林进行保护，如何加强保护，保护管理方式和要求，天然林如何修复，修复采取的措施等方面作了规定。对护林员聘用、国有林场管理，以及天然林保护修复基础设施建设、执法队伍建设和管理等方面作了明确要求。

　　根据国家规定，我县范围内的天然林不得进行商业性采伐，严格控制天然林的生产经营活动。商业性采伐是指以营利为目的采伐，农村集体和个人自用的林木采伐不再此规定之内。天然林地严格控制勘查、开采矿藏、采砂采石取土和工程项目建设占用，本规定主要是控制以营利为目的勘查、开采矿藏、采砂采石取土和工程项目建设行为，但公益性建设项目和国家、省级重大工程建设项目可适当放宽，不是一刀切。

　　第五章为经营与管理，共4条（28—31条），明确了天然林保护修复区内可经营的范围、允许的生产经营行为、经营措施等，对如何开展经营利用，以及监测管理等方面作了规定。

　　本《实施办法》第三章确定的重点天然林保护区内不得进行生产经营活动，其他区域可适当开展休闲旅游、森林康养、林下经济等非木质资源培育利用的生产经营活动，非木质资源利用主要是指林下种植和养殖，以及野生食用菌、药材保促繁育等。在开展上述生产经营活动前要编制实施方案、施工设计等，进行科学论证，同时符合《云南省林下种植林地利用规范》的相关技术规定，并经县林草局批准后才能实施。在天然林保护修复管理中，为促进天然林更快更好生长，形成优质森林群落，需对部分天然中幼林开展抚育活动，因此本章对天然林地内灾害木清理，以及抚育和更新采伐等作了规定，在天然林地内可进行上述林业生产活动，前提条件是不能以采伐林木为营利目的，只能进行促进林木生长的必要措施。考虑到农村集体或个人建房仍需采伐一定的林木，本章第二十九条第二款特对此内容进行了规定，可以适当进行择伐，但不能对森林群落造成负面影响，虽未对采伐数量作明确规定，但采伐量要合理，同时要按林木采伐的相关规定进行。

　　第六章为资金管理方面，共5条（32—36条），对资金拨付、使用、管理等方面作了明确规定。

　　天然林停伐后将会造成农村集体或个人经济收入减少，因此国家规定纳入停伐区划内的天然林国家将给予一定的经济补偿，林权属集体的补给村集体由全体村民共享，属个人的补给个人，补助资金由县林草局和财政局拨付到乡镇，具体补助工作由乡镇人民政府组织实施。

　　第七章为责任与监管方面，共3条（37—39条），明确了天然林保护修复检查考核、监管、责任追究等事项。对破坏天然林、损害社会公共利益的行为，可以依法提起民事公益诉讼，具体诉讼程序按照检察院和法院的相关规定执行。

　　第八章附则共3条，明确了《实施办法》的适用范围，从属规定，解释单位和施行时间。本《实施办法》施行时间为2021年10月20日，由县林草局负责解释，全县范围内天然林（含国家公益林和省级公益林）保护修复的管理工作均适用本《实施办法》。

　　三、起草过程及部门征求意见情况

　　根据县人民政府的批示，从2021年3月起，县林草局责成天然林与公益林管理科草拟我县的《实施办法》，至2021年6月上旬形成初稿，并下发九个乡镇、三个国有林场和县级有关部门进行征求意见，同时征求了县林草局相关科室和站所的意见和建议。根据各乡镇和部门反馈的意见，多次进行了修改，8月中旬，县林草局将修改后的《实施办法》送云南省天方律师事务所进行合规性审查，云南省天方律师事务所出具了法律意见书，原则同意草拟条款。9月7日，县林草局召开党委会，对《实施办法》进行集体研究审核，几经修改，形成送审稿送县人民政府常务会议审议，在县人民政府常务会议审议的基础上，再次对《实施办法》进行修改，形成最终定稿发布施行。

　　四、关于《实施办法》中需要说明的问题

　　整个《实施办法》始终围绕“管好天然林、用好补偿资金、保护好生态环境”的目标来制定，符合国家天然林管理制度，符合习近平生态文明建设指导思想和我县的实际情况。《实施办法》的管理对象是天然林，具有明确的针对性。本《实施办法》是在我县2013年首先停止天然林采伐，2016年国家出台天然林停伐政策，2017年启动区划界定，经多年实际管理，结合国家、省州出台的相关政策和我县在实际管理天然林工作中出现的问题的基础上制定的，符合我县的县情、林情，具有较强的可操作性和实用性。

　　与州级制定的实施方案相比，我县制定的是《实施办法》，是以条款的方式制定，而州级制定的实施方案为非条款式。州级的实施方案是站在全州的高度上对实施天然林保护修复工作的指导性政策，是从宏观的角度上对天然林保护修复工作确立指导思想，提出目标任务、工作重点和保障措施。而我们认为，县级是天然林保护修复工作最基层的具体实施主体，主要的工作是如何落实好上级的相关政策，制定宏观的实施方案不利于今后天然林保护管理工作的开展，而制定具体的《实施办法》则有利于今后我县开展天然林保护管理的相关工作。

　　六、相关名词解释

　　天然林：天然林指天然起源的森林，包括自然形成与人工促进天然更新或者萌生所形成的森林。在我县主要是云南松、华山松、水东瓜、木荷、栎类、阔叶等形成的森林，以及萌生、次生灌木林。

　　天然林停伐：是国家为了保护生态和建设生态文明需要，于2016年停止天然林商业性采伐而出台的政策，我县于2016年区划界定天然林停伐面积157.1万亩。目前每亩补助16元，其中10元为林权所有者的补助费，6元为管护费。资金由中央财政承担。

　　国家公益林：国家公益林是指生态区位极为重要，或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林等，以及自然保护区的森林和国防林等。生态公益林也是保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地。我县主要分布在红河流域和小河底河流域面山，2004年开始启动实施，共区划界定国家公益林71.95万亩，起源全部为天然林。目前每亩补偿16元，其中10元为林权所有者的补偿费，6元为管护费。资金由中央财政承担。

　　省级公益林：省级公益林是指生态区位重要，或生态状况脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林等。我县主要分布在异龙湖流域，大桥乡河、新城河、大练庄河、甸中河、五郎沟河等流域，国道323线、天猴高速，乡镇人民政府所在地、村寨周围面山，小二型以上水库周围面山，以及石漠化严重区域。我县省级公益林2009年开始启动实施，共区划界定26.44万亩，起源全部为天然林。目前每亩补偿16元，其中10元为林权所有者的补偿费，6元为管护费。资金由省级财政承担。

　　商业性采伐：商业性采伐是指以取材为主要手段，以经营利用和经济效益为目的的采伐。从2016年起，国家全面停止了天然林商业性采伐，在2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《天然林保护修复制度方案》中进一步作了明确规定。

　　非商业性采伐：是指以保育森林为主要目的的采伐，包括抚育采伐、低产（效）林改造和其他采伐以及人工公益林中以退化过熟林修复为目的的更新采伐。

　　森林抚育：森林抚育又称林分抚育，是指幼林郁闭后到采伐利用前围绕培育目标所采取的改善林木生长环境和调整林木关系，旨在实现森林速生、优质、丰产的经营措施。包括除草、松土、施肥、修枝、除灌、抚育间伐、定株抚育卫生伐、透光伐等方面。

　　择伐：森林采伐方式之一，在预定的森林面积上定期地、重复地选择采伐成熟的林木。择伐可使森林不断实现局部更新，地面始终保持森林覆被，因而形成的森林是异龄复层林，能充分发挥森林的生态效益。适用于少量的采伐。

　　灾害木清理：森林因受病虫害、风灾、雨雪冰冻灾害、火灾等自然灾害造成林木死亡时进行的经营管理措施。

　　抚育采伐：抚育采伐是指从幼林郁闭起到成熟林采伐（主伐）前一个龄级止的这一段时间内，为促进林木更快生长，林分质量更好而在森林中对部分林木进行采伐的经营管理措施。包括透光抚育、生长抚育、疏伐抚育等。

　　更新采伐：更新采伐是为了恢复、提高或改善防护林和特种用途林的生态功能，进而为林分的更新创造良好条件所进行的经营管理措施。包括林分更新采伐和林带更新采伐。林分更新采伐主要包括间伐、择伐和径级择伐等采伐方式；林带更新采伐主要包括全带采伐、断带采伐和分行采伐等采伐方式。

　　国家储备林：国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。国家储备林建设是对绿水青山就是金山银山科学理念的生动诠释，是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。

　　森林经营方案：森林经营方案是森林经营主体为了科学、合理、有序地经营森林，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，根据国民经济和社会发展要求、林业法律法规政策、森林资源状况及其社会、经济、自然条件编制的森林资源培育、保护和利用的中长期规划，以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计。我县自2017年起开始编制国有林场森林经营方案，目前集体林尚未启动编制。

　　非木质资源培育利用：非木质资源是林地中除木材、木材加工剩余物外的其他动植物资源的总称。林下经济，主要是指以林地资源和森林生态环境为依托发展起来的林下种植业、养殖业、采集业和森林旅游业，既包括林下产业，也包括林中产业，还包括林上产业。林下经济是在集体林权制度改革后，集体林地承包到户，农民充分利用林地，实现不砍树也能致富，科学经营林地，而在林业生产领域涌现的新生事物。它是充分利用林下土地资源和林阴优势从事林下种植、养殖等立体复合生产经营，从而使农林牧各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的生态农业模式。

相关解读：石屏县人民政府关于印发石屏县天然林保护修复实施办法（试行）的通知